《劳动争议调解仲裁法》第14条第2款规定： “调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。”那么，调解协议的约束力是不是法律效力？若是，又属于何种法律效力呢？
法律效力概念辩证
法律效力既指规范性法律文件的效力，又指非规范性法律文件的效力。规范性法律文件的效力，是指法律的效力层次和效力范围，其中法律的生效范围或适用范围，对普遍化的人和事具有法律约束力。非规范性法律文件的效力，则是指合同书、判决书、裁定书、行政决定书等的法律效力，对具体的人和事具有特定的法律约束力。
法律效力即法律约束力或强制力，包括规范性法律文件和非规范性法律文件的效力。规范性法律文件的效力，是指法律的效力层次和效力范围，前者如宪法高于法律、法律高于行政法规，同一部门制定的新法优于旧法、特殊优于一般等。后者则是法律的生效范围或适用范围，主要是法律的时间、空间和对象范围，对普遍化的人和事具有法律约束力。非规范性法律文件的效力，是指合同书、判决书、裁定书、行政决定书等的法律效力，对具体的人和事具有特定的法律约束力。根据法律效力的不同，非规范性文件的效力又可以分为三个层次和类别：一是约定的非规范性文件的效力。主要指合同行为所形成的各种契约，由平等主体约定、不具有确定力，但有合同拘束力 （对当事人具有约束力）、证据力和间接强制执行力 （需要经过仲裁或诉讼转化为仲裁书或裁判书），法条中一般称为 “法律约束力”、 “约束力”、 “效力”或者 “合同效力”。二是公定的非规范性文件的效力。包括具体行政行为、仲裁行为、法院裁判行为等所形成的文书。由公权力主体或社会权力主体单方作出，具有确定力（既判力或既定力）、法律拘束力 （对当事人和公共机构均有约束力）、执行依据力和直接强制执行力，法条中一般称为 “法律效力”。三是约定公定混合型的非规范性文件的效力。主要是具有强制执行力的公证债权文书和经司法确认的调解协议，由平等主体约定、特殊公权力主体 （公证机构或法院）确认，不具有确定力，但有法律拘束力 （对当事人和公共机构均有约束力）、执行依据力和直接强制执行力。法条中一般称为 “公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书”或 “经司法确认的调解协议”。
调解协议何以不具有强制执行力
为了及时高效彻底地解决劳动争议，真正坚持 “着重调解”原则，以 “部门规章”的形式明确劳动争议调解协议的劳动合同效力、统一劳动争议调解仲裁机构在这一问题上的法律适用，既非常必要，也十分紧迫。
劳动争议调解协议显然属于非规范性法律文件。从理论上看，调解协议是劳动者与用人单位就劳动争议所涉及的权利义务作出的新安排，是对立的意思表示一致，具有双方法律行为的显著特点，所以从根本上说属于双方法律行为，即民事合同行为，适用《民法通则》与 《合同法》的相关规定。只要符合合同生效的要件 （主体合格、意思表示真实、内容合法等）就具有 “合同效力”，既适用合同无效或可撤销制度，也适用合同的解除制度等，具有证据力、间接强制执行力和可诉性。进而，劳动争议调解协议主要是对劳动争议相关的劳动权利义务的安排，所以说到底是一种在劳动关系方面的合意，是双方劳动法律行为，应适用 《劳动合同法》的有关规定，只要符合劳动合同生效要件就应具有 “劳动合同效力”，既适用劳动合同无效的制度，也适用劳动合同的解除制度。在适用层级上，根据特殊优于一般的原则，当三者规定不一致时，应首先适用 《劳动合同法》、再适用 《合同法》、最后适用 《民法通则》。此外，由于劳动争议调解协议一般是由《劳动争议调解仲裁法》第十条确立的 “企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织、在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织”等三类调解组织积极参与之下调解形成的，具有一定的公共机构认定色彩，其证据效力更强，所以其合同效力、劳动合同效力也更强一些，但根本上仍然是合同效力，不具有强制执行力。
从实践中看，劳动争议调解工作基础薄弱，调解申请率低、成功率低、协议履行率低的 “三低”现象十分突出。这些问题的存在从根本上说是缘于劳动争议调解组织的公信力低，劳动者不愿意向劳动争议调解组织申请调解、不相信劳动争议调解组织能够公正调解、不看重劳动争议调解组织主持下达成的调解协议。其中，劳动争议调解协议的性质不明确是最重要的原因之一，已成为推动劳动争议调解工作、改变劳动争议调解薄弱现状的主要障碍。为了及时高效彻底地解决劳动争议，真正坚持 “着重调解”原则，推动劳动争议调解工作的大发展，以 “部门规章”的形式明确劳动争议调解协议的劳动合同效力、统一劳动争议调解仲裁机构在这一问题上的法律适用既非常必要也十分紧迫。一方面，这符合法律解释的权限。因为对《劳动争议调解仲裁法》中有关 “约束力”的规定可作多种理解，如果只是以 “部门规章”的形式作出符合实际的行政解释，就没有违法。另一方面，强化调解协议的效力是大势所趋，既能与审判机关的相关规定保持一致、完善裁审衔接，也能从根本上推动劳动争议调解工作的真正有效开展。
强化调解协议效力的三种途径
虽然劳动争议调解协议在本质上具有劳动合同效力、没有直接的强制执行力，但是当事人可以根据具体情况选择增强其效力，使之具有强制执行力，这是当前调解制度的重大创新。
在现有的法律框架内，进一步强化调解协议的效力，使之具有强制执行力，主要有以下三种途径：司法确认；仲裁置换；进行公证。
劳动争议调解协议具有劳动合同的效力，也就是说只具有间接的执行力，那么如何才能进一步强化调解协议的效力，使之具有强制执行力呢？在现有的法律框架内，主要有以下三种途径：
一是司法确认。双方当事人可以根据司法确认的有关规定共同申请人民法院赋予调解协议书强制执行效力。
二是仲裁置换。双方当事人共同申请仲裁委员会根据调解协议书制作仲裁调解书。经劳动争议调解组织调解达成协议后，双方当事人可以共同向仲裁委员会提出置换仲裁调解书申请，由调解组织将置换申请连同调解协议一并递交仲裁委员会审查后，由仲裁委员会制作仲裁调解书送达双方当事人，仲裁调解书经双方当事人签收后，发生法律效力。
三是进行公证。双方当事人可以按照《公证法》的有关规定共同申请公证机关依法赋予具有给付内容的调解协议书强制执行效力。
需要指出的是，上述劳动争议调解协议效力的增强都是当事人自愿选择的 “强制执行力”。也就是说，劳动争议调解协议在本质上具有劳动合同效力，没有直接的强制执行力，但是当事人可以根据具体情况选择增强其效力，使之具有强制执行力，这是当前调解制度的重大创新。
